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建筑工程硕士

论基层环境执法的完善硕士毕业论文

时间:2012-12-6 20:22:29  作者:60论文网  来源:60论文网  查看:42  评论:0
题    目: 论基层环境执法的完善       
文献综述
   (一)选题的背景及意义
   人类自产生以来,就通过利用和改造自然环境而生存,人类为改善自己的生活并使其舒适而不断努力,并因此获得了一定的成功,人类文明正是建立在改造自然基础之上的。然而,伴随人类文明发展而来的却是人类遭受的从未有过的生存环境危机。
   随着全球性环境恶化问题的日趋严重,环境安全与环境保护已经成为现代任何一个国家环境政策实施对象和国家安全的重要构成要素,环境保护问题被提上了各国及国际社会的议事日程,许多国家已将环境保护和生态安全提升到关乎国家或民族存亡的高度来对待。例如, 前全国人大环境与资源保护委员会主任曲格平将生态安全作为国家安全的基础条件,并指出其主要包括:国土安全、水安全、环境安全和生物安全四大问题。他认为,所谓生态安全,其一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁,主要指环境质量状态和自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑力;其二是防止环境问题引发人民群众的不满特别是环境难民的大量产生,从而影响社会稳定[1]。俄罗斯联邦《巴什科尔斯坦共和国生态安全法》(1997年6月)规定:“生态安全是个人、社会的至关重要利益受到保护、自然环境处于不受因人类和自然的作用而对其产生的威胁的受保护状态。[2]”美国白宫与国务院官员称“世界范围内的环境退化已威胁到美国的繁荣”,进而认为“在某些对美国利益至关重要的地区因环境资源问题可能导致冲突,将促进美国介入其中,并实施干预。[3]”此外,欧盟、加拿大等国家也先后将环境安全列入国家安全战略的主要目标。
   我国2006年4月第六次全国环境保护大会的召开和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的颁布,标志着我国环境保护工作进入了一个新的发展时期,环境法制建设也有了很大的发展,并且已基本形成了较为完善的环保法律体系,为环境问题的前期预防、过程管理以及后期治理提供了切实的法律支撑和技术规范。环境监察和执法机构的建设有了长足的发展,环境执法队伍素质、环境执法能力和水平得到了不断提高。然而,环境保护及环境问题的解决,仅靠“健全和完善环境法律、法规体系,建立完备的环境执法和监督体系”以及数量可观的公职人员是远远不够的。在加强环境法制建设,使环保领域有法可依的基础之上,如何把“坚决做到有法必依、执法必严、违法必究,严厉查处环境违法行为和案件”的原则精神贯彻落实到基层环境执法的过程中,仍然有诸多亟待提高完善之处。基层环境执法进不了基层,基层环境执法起不到基础作用,基层环境执法只留于“基本”,将会葬送我们的发展和未来。因此,为推进历史性转变,以环境保护优化经济增长,实现国家环境保护目标,全面落实科学发展观,构建和谐社会,顺应世界环境管理潮流,加强对基层环境执法现状的研究在学术理论和现实发展上都有着广阔空间和深远意义。
(二)本课题国内外研究现状及学者的主要观点
   1、本课题的国内外研究现状。
   国际上,随着1992年联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢的召开,整个国际社会对全球环境问题显示出前所未有的高度关注。此次会议上,通过了《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》,同时还通过了具有法律约束力的两项条约,即《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。这些法律成果已成为各国政府制定环境政策,进行环境立法和环境执法的依据和指南,标志着国际社会对全球环境的保护工作进入了一个暂新的阶段,欧、美、日等发达国家的环境执法更是成效显著,走在世界的前列,对我国的环境执法建设有很大的借鉴意义。
   欧盟在传统的环境行政执法基础上,将“公众参与原则”进一步引申扩大到环境执法的绩效当中:大力支持非政府组织,无条件承认环境非政府组织的环境决策权,出台促进环境非政府组织活动的计划,对环境非政府组织提供金钱资助。其中,德国就要求企事业单位内部依法设立环境保护人,以求促使企事业单位能自觉遵守环境法律,从源头减轻了政府执法的负担。    
   美国国家环境保护署(EPA)是家环境保护机构,它拥有比一般的联邦机构还要大的处罚权力,同时又与各个州联系十分密切,州的环境保护办公室的权力都来自于EPA的直接委托,是美国主要的环境执法机构,法院所做出的关于环境方面的裁决以及处罚措施都是由EPA或地方环境部门执行,这在很大层面上确保了独立执法和公正执法。此外,国会都会对行政部门的环境政策和执法情况进行检查,国会议员和参议员也可以随时就不当的环境执法问题提出议案,同时,当国会认为总统的政策跟法律有偏差或环境保护部门执法不利时,往往就会通过重新授权、削减预算等方式要求总统或行政执法部门进行纠正。
   日本京都大学森晶寿副教授根据经济学的“均衡污染”模型分析,指出为了促使企业遵守严格的环境法规制,有必要加强政府的环境执法能力建设。在强化执法的同时,推进污染防治技术的实用化与普及,创设针对中小企业的技术指导,以此来降低企业为了遵守严厉环境法规制所承担的费用。另外,在增加治理污染方面所需人员和预算上,优先予以分配,通过与企业的技术人员开展污染实例研究和技术交流对其进行行政指导。针对大规模排放源设置了在线自动连续监视系统,做到实时监视排放状况;针对中小排放源进行突击现场检查来监视削减计划实施后的落实状况。
   随着改革开放以来,我国经济上有了高速发展,但环境问题日益凸显,环境污染以及对自然资源的破坏和不合理开发利用,已成为我国实现可持续发展战略目标的瓶颈。自20世纪70年代末,为了适应经济发展和环境保护及环境执法的需要,有关部门对上述一些法律法规进行了完善和修改,同时颁布了一些新的法律、规章。自此,我国环境保护法律体系基本形成,为环境执法提供了强有力的法律依据,环境执法机构的建设和环境监察执法力度的成效显著,环境保护工作得到了前所未有的重视与发展。但是,同面临的生态和环境建设的紧迫而繁重的任务相比,加强生态治理的法制保障体系,做到自觉依法治理环境,仍然任重而道远:环境执法投入在省、市、县三级执法机构之间分布不均,无论是人力、资金还是设备投入,市级执法机构是最好的,县级执法机构是最差的,县级环境执法状况令人堪忧,需要进一步改善。
   2、学者的主要观点
   (1)执法、环境执法的释义
   张文显教授根据法学的一般原理,对执法有广义和狭义两种理解。广义上的执法,是指国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员,依照法定职权和程序,贯彻实施法律的活动,它包括一切执行法律、适用法律的活动。狭义上的执法,是指国家行政机关、法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中,依照安定职权和程序,贯彻实施法律的活动[4]。
   周珂认为,环境执法即环境行政执法。环境行政执法,是指有关国家行政机关按照法定权限和程序将环境法律规范中抽象的环境权利义务变成环境法主体具体权利义务的过程,或者说是有关行政机关将一部分环境法律规范适用于具体环境法主体的过程[5]。
  (2)我国环境执法体系存在的问题
  第一,环境执法主体上权责不够明确。
  卢莎认为,根据我国现行环境法“我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的分级、分部门的执法体制[6]”即各级环境保护行政主管部门对各辖区内的环境保护工作实施统一的监督管理,法律规定的相关部门对与自身业务相关的环境保护工作进行监督管理。这样,环境保护行政主管部门“除行使审批权、检查权、验收权、处罚权等环境执法权以外,还要对公安、林业等13个分管部门的环境执法进行规划、协调、监督[6]。”因而,环境执法主体林立,执法人员参差不齐、素质不一,很容易导致环境执法的混乱,互相扯皮和争利严重影响环境执法的效果,甚至丧失环境法律权威。
   梁文涛认为,我国基层环境执法存在的问题主要有四个:环境执法工作常常受到当地政府的干预;部门协调程度不够;法律尺度难把握;环保队伍的素质有待提高。[7]
   上海交通大学王曦教授从环境保护制度的角度分析了我国环保政策、法律法规实施效果不够理想的现状。他指出,干部政绩考核制度中的唯GDP倾向以及环保法律中对其缺乏相关的监督和制约制度,是我国环境管理失效的两个重要原因。[8]
   第二,环境执法方式手段多样灵活,但执法力度与执法权威不足。
   学者们认为,环境执法手段具有灵活性,环境执法手段包括对人身、财产的强制措施,也包括采取经济刺激、金融支持等鼓励、指引的非强制措施。非强制行政的方式在美国的环境执法领域取得了较好的运用。
   刘春玲指出,在环境执法强制行政手段上,纵观世界上其他国家的政强制执行制度,可知现代行政强制执行制度可分为德奥模式(行政强制执行权交予行政机关,并以司法之行为例外)和美法模式(强制执行以司法执行为一般原则,行政执行为例外)[9]。但是,根据我国《环境保护法》第40条以及《水污染防治法》、《大气污染防治法》相关规定“当事人逾期不申请复议,也不向法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出决定的机关申请人民法院强制执行”。可见,环境保护行政主管部门没有足够强大的执法权。环境保护主管部门对污染严重的污染源没有限期治理的决定权,能对经济发展和社会生活产生重大影响的环境行政执法权,如责令限期治理、责令停业关闭和采取强制应急措施等,由各级人民政府掌握。环境行政机关并不享有独立的环境强制执行权,环境执法的力度与权威大打了折扣。
   第三,环境执法在实践中存在“违法成本低,守法成本高”的问题。
   云素技认为,我国的环境执法在实践中存在“违法成本低,守法成本高”的问题,一部分原因在于受我国的客观现实国情及发展水平影响的结果,另一部分原因在于人们处理经济发展与环境保护环的主观错误。地方政府的发展和政绩观影响环境执法效果,企业追求短期经济效益最大化与环境保护之间的矛盾是污染反弹的直接原因。[10]
   李桂玲认为,根据现行刑法的规定,我国不存在环境犯罪的危险犯,“对从事环境违法活动,但尚未造成事故但对环境或人体健康存在潜在危害的危险行为,如违法处理危险废物污染地下水的行为则不追究刑事责任” [11]。
   (3)完善我国环境执法体系的对策
   第一,针对环境执法主题权责不明,环境执法主体林立,就需要建立一个更加完善的协调与配合的执法机制,赋予环境保护行政主管部门足够的执法力度,才不会导致实践中的混乱情况,进而影响到环境执法的实际效果。
   王曦认为,在现有环保法律中,既缺乏政府内部的监督与制约制度;又缺乏外部力量对政府行政行为的监督与制约规定。而这两种制度上的“缺乏”,导致政府、特别是地方政府在履行环境保护公共职能方面的不作为和“乱作为”。他认为,纠正这种制度缺位的基本办法是修改我国的《环境保护法》:从法律上确立科学发展观,改变执政理念和政绩考核指挥棒;从法律上为政府的有关环境问题的决策规定民主和科学的程序;从法律上规定政府内部和政府外部对于行政的监督和制约制度。[12]
   第二,完善执法手段,加强环境执法力度,维护环境执法权威方面。
   崔卓兰、朱虹认为,“在环境执法领域,美国行政机关充分运用市场机制等经济协调手段、金融手段以及行政奖励和鼓励投资者遵守环境法规,并通过信息公开加强执法者与管理者的交流、沟通,促进、鼓励公众参与环境立法和执法,这种非强制行政执法模式取得了良好成效。[13]”
   史学瀛认为,我国的环境执行制度应当借鉴国外相关制度经验,赋予环境行政机关较为完整和独立的环境强制执行权。[14]
   第三,针对中国环境保护的现状,“守法者”敢“肆意越规违法”的情形,国家环保总局环境监察局与美国环保协会联合发布的《中国环境监察执法现状、问题与对策研究报告》中指出:应提高执法机构的处罚强度,对环境违法的经济处罚的设定应“以有效的阻吓违法行为为根本目标,以环境违法动态收益为基准,综合考虑其他违法因素”,建议以“天”为单位对排污者进行处罚,使经济处罚额度与违法收益成比例,通过罚没违法收益消除企业利用环境违法获利的动机。
   秦虎、张建宇指出,法律法规规定的罚款数额过低,在这方面我国应当借鉴国外的一些先进经验,科学设定罚款数额,使罚款真正对违法者产生威慑作用。例如“美国联邦法律一般对环境违法处罚规定了最大处罚上限,以及确定处罚时应考虑的几个因素,如严重性、为守法所作出的努力、违法收入等”。 [15]
  (三)结语
   学者们从专业领域的不同角度着眼入手,对环境执法的中外发展过程、背景、现状做了大量详实的总结和研究。这些学术观点,一方面体现出了环境执法建设不断向前推进完善,取得实效;另一方面立足现有成绩和国情,比较借鉴国外优秀的环境执法政策措施,分析我国环境执法的利弊得失,为不断完善优化我国的基层环境执法提出了诸多合理化建议。
   学者的观点为本课题的研究奠定了坚实的理论基础和科学的方法指导,找到自己学习研究能力的有限与不足,为本课题的进一步展开提供了研究挖掘空间。由于我国环境执法建设仍在不断完善探索之中,还有许多值得我国在今后的环保立法和执法方面吸收借鉴之处,因此,关于本课题的探析研讨,无论是在学术理论研究上,还是在现实环境法务操作上都大有意义。
   
   
   主要参考文献:
   2  弗·恩·洛帕京.《俄罗斯的生态安全》(俄文版),圣.彼得堡法律中心pecc出版社,2003,111页。
    3  美国国务卿克里斯托弗1996年2月14日《将环境问题纳入国务院的核心外交政策目标之中》及美国白宫1996年发表的《国家安全科学和技术战略》的报告。
    4  张文显.法理学.北京:高等教育出版社和北京大学出版社,2002,295页。
   5  周珂.环境与资源保护法(92版).中国人民大学出版社,2009(3)。
   6  卢莎.试论我国环境执法之不足及对策.甘肃环境研究与监测,2002(3)。
   7  梁文涛.浅谈基层环境执法过程中存在的主要问题及对策.黑河学刊,2007(5)。
   8  王曦.华东政法大学中日地方环境执法学术研讨.华东政法大学学报,2010(2)。
   9  刘春玲.试论我国环境强制执行制度.环境导报,1997(3)。
   10 云素技.当前基层环境执法存在的问题及解决方法.内蒙古环境保护,2004(12)。
   11 李桂玲等.浅谈我国的环境法制建设.国土资料科技管理,2001(2)。
   12 王曦.华东政法大学中日地方环境执法学术研讨.华东政法大学学报,2010(2)。
   13 崔卓兰,朱虹.从美国的环境执法看非强制执行.行政法学研究,2004(2)。
   14 史学瀛.环境法学.北京:清华大学出版社,2006(3)。
   15 秦虎,张建宇.美国环境执法特点及其启示.环境科学研究,2005(1)。

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